2014年10月，中共中央第十八届四中全会。在优化司法职权配置的问题上，探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区行政案件，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”通过《设立跨行政区划人民法院试点方案》后，上海、北京铁路中级法院相继宣布成立跨行政区划法院。最高人民法院将以全国铁路法院为载体构建集中审理行政案件的跨行政区划法院模式，通过指定管辖集中办理跨行政区划行政案件，既有利于探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，也有利于改变目前司法权过度依赖地方行政权的现状，避免地方保护主义对司法的干扰，确保人民法院依法独立公正行使行政案件审判权。完善跨行政区域的行政审判管辖制度成了司法改革的热议问题，下面结合我省铁路两级运输法院的实际，对哈铁两级法院实施行政审判管辖谈几点粗浅认识。
一、实行跨行政区划行政审判管辖的基础条件
（一）实施行政审判管辖的体制保障。十八届四中全会提出各中级法院、基层法院由省高院直管，可以从跨行政区划法院做起，由省级人大常委会行使各跨行政区划法院法官的任免权，由省高院统一保障各级法院的财政拨款。黑龙江省哈尔滨铁路运输两级法院已于2012年7月移交地方管理。铁路运输法院与铁路运输企业分离(本来就与地方行政相分离)，实行属地管辖，改革启动后，最高法院会同中央有关部门，先后解决了铁路运输法院改制所涉及的编制“三定”、人员过渡、办公用房、资产移交、装备标准、经费保障、案件管辖等问题；改制后，哈铁两级法院人、财、物统一由黑龙江省高级法院直管，哈铁两级法院工资、办公等经费改由省政府根据财政预算保障，所属人员均按《公务员法》规定纳入省法院地方行政编制管理，两级法院法律职务的任免由黑龙江省人大常委会根据有关法律规定办理。按照十八届四中全会要求铁路法院在全国法院系统提前三年多实现了归省高级法院垂直管理，人、财、物与原属地铁路运输企业和地方政府没有任何关系，为实现跨行政区划法院奠定了良好的体制运行基础，为实现跨行政区划行政案件管辖提供了体制上的保障。
（二）实施行政审判管辖的专业保障。哈铁两级法院在正式管辖行政案件前，除招录、更新大批司考过关的行政法学专业人才外，非常重视对行政实体法和程序法的学习和培训工作。新《行政诉讼法》实施前，2015年3月7日，全体干警参加了最高院组织的由最高院行政审判庭庭长赵大光法官、副庭长李广宇主讲的“全国法院系统行政诉讼法视频培训班”，新行政诉讼法实施后，哈铁两级法院干警先后五次参加省高院及哈铁中院组织的由专家学者主讲的行政诉讼法及行政法学培训班；另外两级法院审判人员也掀起了自觉学习行政法学的热潮，行政法学是一门综合的法律学科，涉及面非常广博，特别是在司法体制改革不断推进的新形势下，跨行政区法院的试点和建立，行政案件、食品药品监督、环境污染等案件即将指定由铁路法院管辖，对法官素质提出了更高的要求，读书学习已经成为迫在眉睫的首要任务。两级法院干警加大学习力度，加快学习速度，以“时不我待、只争朝夕”的精神强化学习，全体干警除了对行政程序法的学习外，还对《行政法》、《行政许可法》、《行政处罚法》《行政复议法》《国家赔偿法》等行政法律进行了系统学习，并结合行政实践中典型的案例加以分析研讨，比较系统的熟悉、撑握行政法学知识。为下步实行行政审判管辖提供了专业保障。
二、实施跨行政区划行政审判管辖的模式
（一）以地域区划确定的管辖模式。相对于地方法院而言，做为原专门法院的铁路运输法院本身就是跨行政区划法院，把铁路两级法院建设成跨行政区划法院，将省内的原地方法院的部分行政案件指定哈铁两级铁路法院管辖，按照北京市第四中级法院、上海市第三中级法院等试点法院的行政区划模式，哈铁两级法院应按照省高级法院“跨行政区划法院相关案件管辖的相关规定”指定管辖，哈铁中级法院依法管辖以哈尔滨市级人民政府为被告的一审行政案件及以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件，下设的哈、齐、牡、佳等基层法院管辖所在市及市辖县（区）的人民政府为被告的一审行政案件（基层法院与中级法院同在一省的应不含所在市政府的行政案件管辖，例如哈尔滨市的铁路基层法院）。当然在两个或三个地市级行政区内只设一个铁路基层法院的，该基层法院被指定管辖的范围就相对扩大了。比如齐齐哈尔铁路运输法院，被指定管辖的行政区域就包括齐齐哈尔市及所辖市县和以北的大兴安岭地区所辖县区，也包括相邻的大庆市及所辖县（区）市。这种管辖模式，由于在地域上有些行政区划内并没有设置铁路法院，会导致有些行政案件需要由地方法院管辖来救济。当然随着铁路法院受案范围的扩大，为了适应改革和提高诉讼效率的需要，根据人口密度、案件数量、行政区划设置等情况，也可偿试铁路基层法院在邻近地市县（区）设置派出法庭（目前铁路法院派出法庭在数量上与地方相比相差甚远，几乎是零）。
（二）以异地管辖确定的管辖模式。一是实行集中管辖。集中管辖可以视为异地管辖的一个变种。它不改变目前四级法院的体制，由上级法院指定一个县级法院集中管辖周围几个县的案件。最高法院也对它进行试点，这次《行政诉讼法》修改草案也采纳了这种模式，即“省高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”（行政诉讼法第十八条二款）。比起异地交叉管辖（浙江台州模式，由上级中院将本来应由下一级市县（区）基层法院管辖的案件，指定由相邻或同一行政区划内的其它市县（区）法院管辖，中院对各县之间的行政案件管辖可以交叉指定），它可以避免由于相邻行政关系、共同上级等因素导致的政府二次干涉行政审判的问题，可谓是千丝万缕的官场关系，地方保护主义的共鸣，道高一尺魔高一丈。由此为借鉴，省高级人民法院可以根据《行政诉讼法》二十三条一款规定指定哈铁中级法院设在地市基层的人民法院集中管辖周围所在市、县（区）的行政案件管辖；二是实行提级管辖。提级管辖，即在维持现有四级法院体制的前提下，全面提高行政案件管辖法院的级别：基层法院不再审理行政诉讼案件，原则上由上级中级人民法院审理一审行政案件，但是根据现有国情、政情、社情等综合因素，还是应该按照《行政诉讼法》第十五条三项的规定把一些重大、复杂的在本辖区影响具大的部分行政案件由中级人民法院审理。为避免行政隶属关系原因导致对行政审判的二次干涉，笔者认为省高级人民法院也可以根据《行政诉讼法》第二十三条一款规定，可以指定由哈铁中级法院管辖由地方相关地市中级法院院提级管辖的重大、复杂的行政案件。
当然深化行政案件管辖制度改革，通过指定管辖和提级管辖，确保行政案件通过跨行政区划的两级铁路法院得到公正审理。在这个过程中，也有一些应该注意的问题，上述的指定或提级管辖作为在跨行政区划管辖尚未建立的情况下的一种过渡性管辖措施，以弥补现有属地管辖制度的不足。而当建立跨行政区划法院管辖之后，提级管辖和指定管辖应当回归到它为解决不便管辖和管辖争议的本来定义。
（三）异地管辖和地域管辖相结合的管辖模式。实行异地管辖模式，旨在排除行政权对司法权的不当干预，因此，该模式并不适用于县（区）基层法院受理的所有案件，而只是对那些可能受到行政权不当干预的案件，才实行异地管辖。从被告的类型来讲，在现行体制下，县（区）政府对于基层法院人、财、物的分配有着举足轻重的作用，对法院的行政审判工作往往可以施加一定的影响力，因此，对于被告为县（区）政府的行政案件，一般应实行异地管辖。这些案件适用《行政诉讼法》第十八条二款的规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”（包括哈铁两级法院）；而对于以县（区）以及省（市）政府职能部门、乡镇政府等为被告的行政案件，一般而言，这些行政部门不能直接决定基层法院人、财、物的分配，其对法院的影响力较为有限，不会对行政审判构成实质的影响，因此无需实行异地管辖。这类案件适用《行政诉讼法》第十八条一款的规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”，也就是由行政区划内法院适用地域管辖；但是有二项例外：一是有些部门对法院的人、财、物以及基本建设等有一定的决定权，可能会对法院产生不当干预，这时应当实行异地管辖；二是人数较多的集团诉讼案件，这些案件因为人数较多，一般在所在区（县）有较大的社会影响，审判过程中可能会受到比较大的干扰，因此也以实行异地管辖为宜。此类型案件亦适用《行政诉讼法》第十八条二款的规定；另外《行政诉讼法》第十九条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”，第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”。这两种类型的案件比较特殊，笔者认为还是遵照《行政诉讼法》的规定执行为宜。
（四）对实施行政审判管辖的跨行政区法院的理解。说谓跨行政区划法院，不是行政法院，而是在现有的行政区划之外，设置两个或两个以上行政区划的法院，实际就是改变按行政区划的设置方法，改为为按照案件数量的多少和人口密度的大小来划分司法区，在此基础上设置法院。目的是为了防止审理行政案件中，受地方政府的干涉。台湾地区、澳门地区、德国、法国等大陆法系国家地区都如此设置法院，不同的是他们设置的是行政法院，我们实行的是跨行政区划的法院管辖模式，根据我国目前的行政区划设置、铁路法院设置，还不适合建立行政法院，这正符合中央司改小组、中央政法委、最高人民法院的意见，在十二届全国人大常委会第十一次会议闭幕后发布会上，最高人民法院副院长江必新介绍，最高法“将指定一些法院审理跨区域的行政案件”。具体而言，一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，将来还可能有其他一些案件，指定到原来的铁路中院或基层法院管辖。这种法院“现在正处在试点阶段。在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件，对于有媒体报道上海将设行政法院，集中审理行政诉讼案件，这是一种误传，我们没有安排成立专门的行政法院”。上述所说审理跨区域行政案件的法院，江必新说明：“不属于专门法院系列，整体上是属于普通法院系列，但又是跨行政区划的普通法院”。由此可见，指定跨行政区法院审理的行政案件只是部分案件。另外，跨行政区划法院管辖也不是铁路法院的“专利”，今年9月21日福建南平市建阳区法院作为行政案件跨行政区划管辖的试点法院，已经实行了跨行政区划行政审判管辖，相关邻县、市基层和中级法院的行政案件管辖都重新做出了调整和归属。
三、施行跨行政区划行政审判管辖的冲突问题
在实行跨行政区划管辖的同时，其与方便当事人诉讼的原则必然也要发生冲突，对于这个问题，现行《行政诉讼法》在管辖问题上所确定的基本原则依然部分保留了“原告就被告”的地域管辖规定，对被告政府而言便于干涉，不利于司法公正，但某种意义上说离开当地诉讼，给行政相对人的诉讼增加了许多负担，这就出现了实体公正与司法效益的冲突与平衡的问题，对于跨行政区划异地管辖制度，理论界与实务界也有不同见解。如认为异地管辖会增加当事人诉讼成本，有的当事人会不会放弃诉讼？还有的认为，异地管辖制度无形中增加了程序，故与诉讼效率有冲突。笔者认为，在当前跨行政区划行政审判异地管辖日趋发展的形势下，异地管辖制度不仅能开启行政诉讼程序的公正，还能保证实体的公正。至于异地管辖会增加当事人成本，以及影响效率的问题，该制度的实施，确实会增加当事人的诉讼成本，如路程、车费、时间的增加，对异地管辖案件的审查，也增加了当事人诉讼的时间，但是与诉讼的公正性比较起来，审判不公所造成的损害明显大于诉讼不便以及效率较低所造成的损害（当然在被告败诉的情况下，相对人也能得到相应的损失救济），在二者不可得兼的情况下，行政诉讼相对人或当事人应理性选择避免行政干涉、追求公正审判的司法价值。
(作者单位：齐齐哈尔铁路运输法院)
